中国在非洲：还是治理问题，笨蛋

原文链接：http://www.fpif.org/fpiftxt/4068

翻译：Peipei Yue，Jacky Peng等

审稿：Oiwan

（本文原作者Akwe Amosu女士是非洲问题专家。她现在是开放社会研究所华盛顿分所的非洲高级政策分析员。她在尼日利亚长大，并在尼日利亚和英国受教育。她曾在Trust Africa Foundation，AllAfrica Foundation，UN’s Economic Commission，BBC，Financial Times in London and West Africa等机构工作过或是担任高级职位。）

这里是离海岸500英里的热带森林深处。除了中国人，没有其它投资人敢踏足加蓬(Gabon)的这个地方。一个由中国机械设备进出口公司领队的投标团赢得了开发这个加蓬Belinga 大铁矿的合约。为了可以购买所有开采出的铁矿石，中国的工程队除了要在Belinga建采矿设施外，还要建一个给采矿供电的水力发电站，一条通向海边的铁路，和在加蓬首都利伯维尔(Libreville)北边建一个深水港口以出口矿石。

中国不但要投资几十亿美元而且要等至少三年才能真正开采出铁矿。自1955年这个铁矿被发现以来，没有任何一个西方公司来开发这个铁矿。然而，在国家的支持下，中国公司现在迈出了这个充满风险的一步。

中国在非洲的推进让各专家们想起了那些耳熟能详的关于两象相争的故事。他们想当然地认为，在这场东西方的较量中――两象相争――受害的将是非洲大地上的青草。

不过，时代已经不同了。在非洲受到的第一场殖民掠夺中，在谈判桌上只有那些帝国主义者，他们之间商量着就把非洲大陆给瓜分了。现在，非洲已经远不是一个被动的受害人。非洲站到谈判桌前，热切地想达成协议。在这一次开发Belinga铁矿的交易中，中国是与加蓬的现政府进行谈判，而不是加蓬的宗主国–法国。是东方还是西方胜出，这已无需争辩了。

尽管如此，地上的青草还是有可能受到伤害。非洲的人民须要提防外国势力同时也要注意不为他们本国政府所害。非洲政府能有多少代表人民的利益？非洲的谈判水平是否及格？这非常令人怀疑。这些问题的答案最终还是要看非洲能否把中国钞票转化为自身的发展。

中国人所寻求的利益

在最近非洲的事务中没有话题比与中国合作来得更热了。其实至少是在五年以前，中国就一直不断在非洲增加投资，提供廉价信贷。只是在2006年，中国在非洲的开支达到令人瞠目的程度，而中国卷入非洲事务中的广度也是前所未有，这才引起了西方专家的注意，被媒体大为炒作。

1991年，中国在非洲的直接年投资额少于五百万美元。1994年，这个数字约是两千五百万美元。而到了1999年，中国在非洲的直接年投资额只是略少于一亿美元。仅仅七年后，中国社科院西亚非洲研究所非洲室主任贺文萍认为中国在2006年对非洲的投资达到了12.5亿美元。人民日报及其它的一些分析员则估计这个数字大于60亿美元。中非贸易沿着类似的曲线增长：年贸易额从上世纪八十年代的一千两百万美元增加到2000年的100亿美元，到2006年进一步增加到550亿美元。另一方面，非洲的经济增长并非偶然。从1975年到1984年，非洲GDP的平均增长为负，在上世纪九十年代的增长是跌宕起伏，而现在，非洲的经济持续录得超过5％的增长。

同时，中国的经济年增长在过去4年里略少于10％，在2006年则录得10.7%的年增长。在这么大的国家，这么大的经济体用这样的速度增长会需要巨大的进口。中国对电力的需求就非常巨大。去年中国新增的发电容量“相当于英国和泰国的发电量总和，或者相当于两倍加州的发电量”。在2003年，中国超过了日本成为仅次于美国的第二大石油消费国。

在与非洲的合作中，中国当然有为其大肆渲染的“和平发展”找到政治同盟的目的，但它的最根本的利益是石油和各种原料。如果北京能达到2020前使中国经济规模翻四翻的目标，那么中国的能源消耗及需求将会攀上新的高峰。非洲有丰富的资源却没有能力去加工这些资源：这为象中国这样快速发展的经济体提供了绝好的机会。非洲向中国出口原材料，同时成为中国制成品的市场。

有超过800家中国企业，其中大部分是国营企业，在49个非洲国家里做生意。中国国家领导人频繁出访非洲为这些企业铺道，为它们做生意提供后盾。这些企业是中国在非洲运作的第一线。中国在尼日利亚（Nigeria），苏丹（Sudan），安哥拉（Angola），阿尔及利亚（Algeria），乍得（Chad），加蓬（Gabon），毛里塔尼亚（Mauritania），肯尼亚（Kenya），刚果（Congo），布拉扎维（Brazzaville），赤道几内亚（Equatorial Guinea），埃塞俄比亚（Ethiopia）等等，等等非洲国家里勘探或开采石油。苏丹生产的石油有64％是中国购买的，这大概占了中国6％的石油进口。而中国在非洲进口的石油有一半是安哥拉生产的。除了石油以外，中国从赞比亚（Zambia）和刚果那里开采铜和钴，从加蓬，喀麦隆（Cameroon），莫桑比克（Mozambique），赤道几内亚和利比亚（Liberia）那里购买木材，从津巴布韦（Zimbabwe）那里购买白金和铬，还有从其它几个地方购买铁矿，煤，镍和铝。

中国和以上所述每个国家的政府签署配套广泛的协议，这些协议能给这些非洲伙伴们带来各种好处，如现金，投资，便宜的信贷，技术专家和技术培训，还有一些实物象总统府，运动场或者是便宜的基础设施如公路，水坝和铁路。中国承诺给安哥拉类似的援助配套，这个配套包括大型基础设施投资。安哥拉是非洲的第二大石油生产国，也是中国在非洲的主要供应商。2004年公布的中国提供的系列信贷是20亿美元，自那以后的几年可用的中国信贷据报道增加到60亿美元。这些信贷用来资助大量的，多种的项目，如医院，学校，公路，桥梁，住房，办公楼，培训课程及铺设光缆。中国对非洲在国际社会上的外交支持也是出了名的到位，比如说对苏丹总统Bashir的支持。而其它较少争议的援助包括参与非洲的维和任务，派遣医疗小组去补救非洲落后、破落不堪的医疗服务和为在中国的非洲学生提供培训和教育。

中国正切实有效的把非洲融入中国未来几十年的经济发展。非洲在独立后这么多年里还没有得到过如此大规模的外来资助。这不只是钱的问题。这还关系到前后各方面包括中国与非洲的市场联系及各政府的计划和政策的制定。继续争论中非关系的可取性已经毫无意义了。中国在非洲的高度渗透及与非洲的日益融合已经是既成事实。这在很大程度上令华盛顿决定成立新的非洲司令部。这消息是在中国胡锦涛主席最近的一次访问非洲期间公布的。这似乎在警告中国，美国会尽其所能来保护其非洲利益。尽管中国的西方对手很想阻止中国在非洲的扩张，不过，看起来，他们很难做得到。

一个新的发展模式？

对于埃塞俄比亚（Ethiopia）总理Meles Zenawi而言，中国投资的大量涌入是西方发展模式失败的具体表现。他在 2007年二月的讲话谈到需要建立”一个强大的发达国家”时，批评由世界银行等提倡的“新自由主义改革”并没能够“创造出他们寻求的增长”。他认为唯一能够深入人心的好的统治方法是让本国经济得以发展而不是靠外来援助。言下之意就是，非洲的领导人应专注于经济发展而不是担心是否能满足透明度，问责，法治以及其他“新自由主义”的目标。在中国的参与下，他们将找到所需要的资源。

诚然，非洲似乎在抵制西方惯常投资的假设。在最近的对非洲外商直接投资（FDI ）的决定因素的调查中， Elizabeth Asiedu 声称”庞大的国内市场，丰富的自然资源，良好的基础设施，低通胀，有效的法律制度以及良好的投资结构可促进外商直接投资。相比之下，腐败和政治不稳定则起着相反的作用“。虽然非洲大陆存在着大范围的“腐败和政治不稳定”但中国的投资似乎没有受其影响。

事实上，一些中国的投资与那些腐败和不稳定性的幕后力量密切相关。中方谈判代表和公司经常通过贿赂来争取到生意。透明国际(Transparency International) 2006年公布的国际行贿指数中，中国是继印度之后最可能进行海外行贿的国家。民间社会活动家则宣称，中国的资助让诸如安哥拉和肯尼亚等国逃避了其他国际合作伙伴要求它们提高透明度和问责的压力。

中国也利用了非洲国家常有内乱这一点。据华盛顿的国会研究服务部门（Congressional Research Service）估计，在2001年至2004年间，中国是继俄国与德国后非洲的第三大武器供应商，它的销售额占非洲武器购买量的7%。这其中的影响比数字来得要大，这主要是因为中国允许销售武器给那些非洲最专制的统治者，包括苏丹的Bashir和津巴布韦的Mugabe。而且中国也卖武器给某些买家，这些人转手就把武器用在各个冲突当中。中国的轻武器充斥着非洲的大湖区（Great Lakes area），那里已经有数百万人死于内乱了。

简言之，腐败与内乱看起来并没有吓跑中国；腐败与内乱并不构成中国做投资决策的因素，它太需要原油和矿产了。不过，中国的冷漠并不意味着治理水平及相关因素对非洲的经济发展不重要。非洲接受外商直接投资最多的国家是石油和矿产生产国，大多有治理不善与社会不稳的记录，这不令人意外。不过其中有一个南非，它不是一个主要的石油生产国，它的矿业也早已非常成熟了。南非之所以成为最受外来投资者欢迎的国家之一，那是因为它的经济运作良好，国家的治理水平高，有问责制度和法治，腐败程度较低，而且社会稳定，尽管还存在严重的治安问题。在非洲国家的外商直接投资大多都集中在采矿业，但在南非，它们投资到各种行业。因此，如果我们撇开石油和中国的需求不考虑的话，南非的竞争力其实是最强的，而被Meles总理拒绝的改革提议其实对吸引外来投资是至关紧要。

然而，Asiedu和其它的一些经济学家提出另外很重要的关于非洲发展的一个观点。她指出，外商直接投资并不一定能带来国家发展所需要的经济增长。那些有很高石油和矿产储量的国家如赤道几内亚和安哥拉吸引了大量的外国投资，但它们往往不能让多数人分享成果。商品和服务销售的增长只局限于特定的领域，并没有在更广经济领域上刺激就业和服务的增长。通常有以下几个因素妨碍经济可持续增长，其中包括高失业率和高腐败、低教育程度、低储蓄率、公民对政府的低信任度；对特定领域的大量投资并不一定会改善以上几点。相反，有些国家尊重法制并保有健康的法律和金融体系，即使它们的采矿业也是获得大量投资，而当它们把从石油或矿产业获得的巨额利润投入到其它的经济领域时，它们能更好的做到公平发展。博茨瓦纳（Botswana）能有效地利用它的钻石开采业就是一个很好的例子。

有些非洲的领导人，如安哥拉的执政党或许还有埃塞俄比亚的Meles总理，认同中国的那种包含专制及无问责指令性政治体制的发展模式。他们认为那是一种替代西方式改革的有效办法。但是，认为中国的发展模式里没有问责其实不对，尽管中国式的问责制与世界银行所提倡的有很大不同。中国的发展并不是专制带来的–恰恰相反，虽然中国还要依仗历史遗留下来的指令性体制，但中国的转变的成功在于它逐步放开专制，逐步开放让人们有所选择并允许多样化。

事实是，影响非洲发展的障碍是在非洲内部而不是外部。非洲的根本挑战仍然是–在于找到一个本土模式来克服几百年来的人力和物力的资产流失，并建非洲本身的价值。的确，中国的投资把球牢牢地打到了非洲这边。非洲的各政府一再抱怨他们不能取得发展是由于缺少支援或者是由于西方的干预。但现在，正如北京所常说的，我们有了没有“附带条件”的种种资源。如果还是不能让非洲民众分享增长或是有效利用中国提供的收益，那就不再是中国的问题，而是非洲各政府本身的问题了。

一些国家的目标很高。比如，去年加纳（Ghana）设立机构和有利条件来吸引国内与国际贸易，这引起中国的关注，带动了与中国贸易的增长。加纳政府鼓励其私营企业主导与中国企业家的经济事务。

说到底，我们最大问题不是要说服中国为全球事务负上责任，当然那也是非常重要，我们最大的问题是要阻止非洲的领导人滥用由中国资金带来的巨大机遇。要充分利用这个机遇，非洲的领导人要考虑两个问题：如何与中国达成令非洲长期受益的协议；如何增强非洲的选民力量。

让我们达成更好的协议

不管中国是如何吹嘘与非洲关系的“双赢”，在谈判桌上，非洲需要更多地讨价还价。人们经常批评的一点是，即使有的时候非洲本地的劳力充足而且非洲热切希望得到新的技术，中国在签署建造基础设施以交换原材料的协议时还总是坚持要大部分雇用中国劳工。中国到现在还是没有接受这些批评，一意孤行。又如，尼日利亚政府并未想到或寻求控制中国的廉价进口货品而令其初生的塑料和纺织工业被扼杀在襁褓之中。还有，津巴布韦政府未能要求中国雇主采用合理的雇用标准造成了在铜带地区（Copperbelt）的暴力冲突和政治动荡。

非洲联盟的一个专家及外交官会议于2006年9月警告说，中国与非洲的关系不应仿效同西方的外交模式。显然，与会者乐见中国投资给非洲带来新的好处，但也有人批评中国没有“认真对待”“向非洲转移技术与传授知识”，并且过份倚重中国国内的劳力。在一份会上呈现的双方待解决问题列表中，强调了工业化和结束非洲似乎永远依赖出口未加工原材料的状况；改善贸易协议的结构和制止不断增长的非洲债务；及找到一个机制令中国重视环境破坏的问题。据说，大会认为，非洲要促使中国向非洲转移一些工业并以此“作为一个真正的伙伴精神的体现”。

这次大会的报告总结道，“非洲联盟应当成为正在形成的战略伙伴关系的支点，并且应该能更清楚地，更连贯地定义非洲大陆的利益。”非洲需要有一个战略就如中国已经有的一个非洲战略一样。

这个战略要取得成功或许依仗于非洲共同协商。到目前为止，中国在非洲签订的协议都是与非洲各国单独商定的，而且协议细节都没有公开。但是从非洲整体而言，中国看起来拥有太大的影响力，它利用这些影响力来达至令非洲不利的双边协定。报告提出了一个70%的原材料在非洲土地上处理的目标，很难想象中国会接受这一条，它更不会同意中非的合资企业必须雇用80%的非洲员工 。如果我们不增加谈判的筹码，我们很难在谈判中取得一点进展。有几个评论员，特别是经济学家Chris Alden，为非洲的谈判家总结出一些新的，极为可行的方法。当 非洲领导们提倡非洲战略时，这些建议就可能显得很重要了。

到目前，非洲正开始做准备运动，中国也准备做出改变。南非总统Mbeki在2006年末警告说，非洲有陷入成为中国殖民地的危险。2007年2月，胡锦涛主席在他出访非洲8国的途中，他特地承诺说，中国将会努力使得中非贸易关系更为平衡。他还表示会鼓励中国公司“增加投资，提供技术和管理培训，并帮助非洲发展加工制造业来缓解非洲的就业压力、提高非洲出口竞争力。”其中关键的一条措施是，中非发展基金将提供50亿美元来鼓励中国企业在非洲投资。

如果非洲的国家能展开合作来达成更好的协议，中国可能会丧失一些谈判优势，但也会有一些好处； 北京或许觉得与“整个”非洲签协议会来得比较容易。2006年11月在北京，中国的政策分析家向来访问的华盛顿代表团表示，要与几十个国家维持双边关系及义务是很麻烦的。他们希望非洲建立一个联合机构来协调和集中反映非洲的需求及利益。

向中非问责

为使从中国获得的利益最大化，如上所述，非洲需要深化其优化政府管理的承诺，并与北京方面达成更为有利的协定。但是，我们还需要有对非洲的未来至关重要的第三个态度的转变。我们应授权并鼓励民间利益团体向中国以及本国政府问责。最终，这既将提高政府管理的质量，又将改善其与中国的关系。

这对非洲政府来说非常关键，而且对中国也有帮助。中国比较善于直接与非洲各国政府打交道。中非合作中引人注目的一点是，中国将重点集中在政府官员身上，避免各种非正式的接触。因此，中国的政府官员与外交官员们在非洲错失了与两个关键的选举团体－－商务界和民间团体联系的机会。 他们也需要更多关注来自非政府组织的声音。

中国对很多非洲商人的生活造成影响，这些商人有充分的理由对此感到不满。中国投资的利益只有一部分流到其他经济领域，而中非贸易让中国商品以非洲商品无法抗衡的低价进入了非洲市场。 例如，非洲新兴的塑料制品和纺织品工业要应付一个新的竞争对手的竞争。这个竞争对手他们资金更雄厚、而且不烦于生产假冒产品。同样地，中国公司能以比非洲竞争对手能够提供的价格更低的价格参与建筑工程和其他服务项目的竞标。非洲的工会和其它类似组织已经收集了广泛的证据，证明成千上万的非洲人因此失去了工作。在南非，这些工会组织在2006年底提出抗议，姆贝基总统大为震惊，而警告中国一定要停止商品倾销。类似的情况是，得到赞比亚反对党领导人 Michael Sata有力支持的民间抗议，揭露了中国采矿业劳工运作的黑幕。

非洲民众的意见不仅仅是通过政府机构，而且也通过非政府组织代表得以表达。像埃塞俄比亚的Meles那样的政府，在2005年因民众上街游行而枪杀了82名手无寸铁的平民，却将指责一扫而空。显然，他们对自己需要负更多责任的意见感到头痛。而其它一些不大会不择手段以控制权力的政府会发现，如果他们放开非政府组织的声音，在与中国的交往中，他们可以成为同盟者。

商务界和民间团体并没有强烈的反华观点。前者并不反对中国投资，主要是投诉抱怨没有足够的机会利用流入的资金。来自非洲民间团体的声音提倡一个更优化的政府，以及更多的公民权和政治权。他们欢迎中国投资基础设施建设，这是一个西方捐赠者们几十年里都没有涉足的领域。他们也看清了中国驻非人员的实用主义和西方在有冷气的陆地巡洋舰（Land cruiser）里（译者：陆地巡洋舰，日本丰田汽车品牌）为非洲发展做决策的区别。这是两种本质上不同的态度。

但是这些团体同时也指责他们的政府与中国的协议缺乏透明度，他们提出了关于贿赂、殖民主义态度以及非洲人失业等尖锐的问题。塞拉利昂（Sierra Leone）国家问责小组的Zainab Bangura最近评论说： “我们15年来一直致力于反腐法令，现在中国人来了，他们对此没有任何支持。他们很神秘，只与政府交往，不和民间团体或者其他任何人协商。”往大点说，像代表50个组织的达尔福尔联盟那样的民间团体联盟，已经在苏丹达尔福尔地区（Darfur, Sudan）反对杀戮和践踏人权的抗议中表现出了领导能力。他们与国际社会一同呼吁，要中国利用与Khartoum的关系解决问题。

非洲政府及其附属区域和地区的组织将从听取这些批评中获得与中国协商的筹码。北京方面希望中国被视为非洲的“兄弟”国家，与非洲人民团结在一起。与来自西方的抱怨相比较，北京方面将更重视来自非洲的批评。很明显，一些非洲政府，尤其是那些深深陷入资源怪圈的政府，在中国关系的问题上，没有意图承担更多责任或冷却他们与中国的关系。他们把这些当作耳边风。但是无论如何，中国也许会伸出手去了解非洲的民间团体。中非新的经济整合将会带来令人担忧的风险。在尼日尔三角洲地区（Niger Delta）的投资经营，已经将中国的石油工人置于危险境地。突然之间，他们变得非常容易受到军事分子和人质劫持者的攻击。在达尔福尔，中国的石油设施遭到了侵袭。中国不能把所有的蛋都放在非洲政府的这个篮子里。

不管官方态度如何，中非两国间非正式的民间交流必将增加。千百万中国公民已经合法或不合法地移居到了非洲国家。大约有24个非洲国家现在已被中国政府批准为旅游境地，这不仅是非洲旅游业的一个大财源，也保证了中非人民面对面的接触，这是史无前例的。另外，在南非、肯尼亚和卢旺达（Rwanda）的3 所孔子学院里，更多的非洲人将了解中国的文化，并且学习汉语。中国教育部认为，目前有8,000名非洲人在学习汉语。加上5所规划中的孔子学院，非洲学习汉语的人数会急剧上升，对中非合作将可能产生积极影响。

在未来某个时候，中国公民也可能会更关注中国在非洲扮演的角色。最近在内罗毕（Nairobi）举行的世界社会论坛上，对于中国政府和中国公司在非洲的运作，关注中国国内事务的中国代表团受到了西方非政府组织的质问，而非洲组织对此的责难，程度则相对较小。在一个日渐变小的世界里，我们才刚刚开始看到中国对其他文化和社会开放产生的结果。

对于这些新时代的非洲非政府组织来说，不是要在中国和西方之间做出选择。重大的选择是在国内。一方面，统治者懒散、无能或是腐败，不能采取必要的措施来分享投资利益，不能给非洲民众一个机会去建立一个未来可行的经济体制。另一方面，真正的国家领袖、企业领导人和立法者们，自律、诚实，致力于确定一个新的进程，利用中国投资带来的空前利益实现真正的发展。

不必把注意力太过集中在大象身上， 非洲的未来在于其草地。